但是，《终止服务协议通知》被复议机关撤销，是否妥当？《终止服务协议通知》被撤销后，后续该如何处理这个案件？这些问题值得探讨。

1.关于《终止服务协议通知》被复议机关撤销，是否妥当。笔者认为，要回答这个问题，首先要明确：《服务协议》执行与否，是否属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定”。从这条规定理解，行政复议受理范围是“具体行政行为”侵犯公民、法人或者组织的行为。医保中心是经办机构，不具有行政职能，因而其发出的《终止服务协议通知》并不是具体行政行为。并且，《终止服务协议通知》是由医保中心而不是医保局发出的，市行政复议办把市医保局作为行政复议被申请人并向其发出“撤销《终止服务协议通知》”《行政复议决定书》的做法，就值得商榷了。笔者建议: 市行政复议办如果认为医保中心的《终止服务协议通知》不妥或违规，可向市医保局发出《行政建议书》，建议医保局要求医保中心撤回《终止服务协议通知》。

2.《终止服务协议通知》被撤销后，后续该如何处理这个案件。虽然行政复议机关撤销了《终止服务协议通知》，但春雨社区卫生服务站涉嫌伪造医疗文书、虚构医疗服务骗取医保基金的证据确凿，事实清楚，应当继续依法追究其责任。一是依据国家医保局《关于当前加强医保协议管理确保基金安全有关工作的通知》（医保办发〔2018〕21号）要求和《服务协议》有关条款，由医保经办机构严格按照协议约定进行处罚，可给予暂停医保直接结算等处理。二是医保经办机构提请行政部门进行行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国社会保险法》等相关法律法规追回骗取的医疗保险金，并处以4～5倍的罚款。三是由医疗保障行政部门将此案件移送司法机关依法追究其刑事责任。

启发与思考

1.《定点医药机构服务协议》该如何定性，到底是行政合同，还是民事合同。

2015年10月11日，国务院取消了“基本医疗保险定点零售药店资格审查、基本医疗保险定点医疗机构资格审查”。由此，基本医疗保险定点医药机构由资格审查审批全面迈入协议管理时期。服务协议管理模式已经运转了3年多，但对于基本医疗保险定点医药机构服务协议的性质，理论界一直存在行政合同和民事合同之争。为什么会存在这一争论，是因为《服务协议》既具有行政合同的特征，又具有民事合同的特征，但与两者又不完全相符。这从行政合同与民事合同概念可以看出。行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人、和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。《服务协议》是为了实现行政管理或者公共利益，但其签订的主体却不是行政主体，因此不具有严格意义上行政合同的性质。民事合同是指公民、法人或其它社会组织为满足日常物质和文化生活的需要，所明确的相互间权利义务关系的协议。《服务协议》签订的主体虽然在民事合同主体范围，但其目的不是为满足日常物质和文化生活的需要，而是为了实现公共利益，因此，也算不上严格意义的民事合同。

但是，无论从定点医药机构管理的历史沿革来看，还是从《服务协议》目的和特征上看，笔者更倾向于行政合同。首先，从定点医药机构管理的历史沿革来看，定点机构从原先前置的行政审批转变为协议管理，使服务协议天然具有行政性。其次，协议管理的根本目标是为了实现公共利益，相比民事合同，行政合同在诸多方面更有利于保障公益的实现。第三，《服务协议》内容条款中有行使职权、给付医疗费用、监督检查权等表述，这些表述都带有强烈的行政色彩。第四，在违约情形和违约责任条款中，社会保险经办机构出现违约的情形，处置方式是纠正和整改；而定点医疗机构出现违约的情形，社会保险经办机构对其的处置方式由轻到重，最终可以终止协议，甚至提请有职权的行政机关进行处理，显示出合同双方在合同中的不平等的法律地位，体现出了行政合同中行政优益权的特征。

2.应尽快出台《医保基金监管条例》，加快医疗保障领域的法律体系建设。

2019年4月，国家医保局公布《医疗保障基金使用监管条例（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见，这标志着首部医保基金监管方面的法规即将出台。《征求意见稿》内容全面细致，对医保基金监管机构、监管方式、监管内容、骗保行为及其所需承担的法律责任进行了明确。《医保基金监管条例》一经出台，将成为权威性、效力性仅次于社会保险法，且比社会保险法更具有针对性和可操作性的一部 法律文书，对于保障医保基金使用安全，提高基金使用效率，维护医保相关主体的合法权益具有重要的意义。

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